Alors que les tensions militaires au Moyen-Orient se sont aggravées ces dernières semaines, dans le contexte d’opérations menées par les États-Unis et Israël et des nouvelles inquiétudes suscitées par le programme nucléaire iranien, une interrogation récurrente ressurgit dans le débat public : pour quelle raison Israël possède-t-il l’arme nucléaire alors que l’Iran se voit contester cette possibilité ?
Souvent abordée sous l’angle d’une inégalité de traitement ou d’un « deux poids, deux mesures », cette question renvoie, en réalité, à la structure même du régime juridique international relatif aux armes nucléaires.
Le droit international est un droit créé par les États et pour les États. À ce titre, l’ordre juridique international repose sur leur consentement, lequel découle directement de leur souveraineté. Ce principe fondamental n’échappe pas au régime juridique des armes nucléaires : la possession ou la renonciation à l’arme nucléaire relève, en droit international, d’abord de la souveraineté des États et des engagements qu’ils ont accepté de souscrire. En d’autres termes, seul un État peut consentir à limiter sa capacité d’armement en renonçant à disposer de cette arme de destruction massive.
Le TNP : un régime conventionnel visant à la non-prolifération
Ce volontarisme étatique s’illustre pleinement dans le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP) de 1968. Ce traité constitue l’un des piliers de la sécurité collective en droit international. Il vise à empêcher la prolifération des armes nucléaires – en particulier leur diffusion à de nouveaux États –, à promouvoir le désarmement nucléaire et à encourager l’usage pacifique de l’énergie atomique.
Le TNP opère, par ailleurs, une distinction entre États dotés de l’arme nucléaire et États non dotés. Plus précisément, il reconnaît comme États dotés ceux ayant fabriqué et fait exploser une arme nucléaire avant le 1er janvier 1967, tandis que les autres États parties sont qualifiés d’États non dotés et s’engagent à ne pas acquérir l’arme nucléaire.
Cette distinction fondamentale structure l’ensemble du régime juridique de ce traité et entraîne des obligations différenciées mais complémentaires entre les 191 États parties. Tandis que les États non dotés se sont engagés à ne pas acquérir l’arme nucléaire, les États dotés se sont engagés à ne pas transférer d’armes nucléaires ni à aider d’autres États à en acquérir. Le traité prévoit en outre, pour les parties, l’obligation de poursuivre de bonne foi des négociations en vue du désarmement nucléaire.
Dans un contexte marqué par les tensions de la Guerre froide et la crainte d’une multiplication incontrôlée des puissances nucléaires, la diffusion de l’arme nucléaire à un nombre croissant d’États a été perçue en 1968 comme un facteur majeur d’instabilité internationale et de risque accru de conflit nucléaire. C’est dans cette perspective qu’a été accepté le compromis au cœur du TNP, fondé sur une répartition différenciée des obligations entre États dotés et non dotés.
Si ce compromis asymétrique peut, à première vue, sembler inégalitaire, il a été conçu comme un instrument de stabilisation stratégique et de sécurité collective, tout en constituant une expression directe de la souveraineté étatique. Un État peut effectivement décider de limiter ses propres prérogatives. En contrepartie, la violation de ces engagements emporte des conséquences juridiques.
C’est précisément sur ce point que réside la différence entre l’Iran et Israël. L’Iran est partie au TNP depuis 1970 et est juridiquement tenu, en tant qu’État non doté, de ne pas acquérir l’arme nucléaire, tout en étant soumis aux mécanismes de contrôle de l’Agence internationale de l’énergie atomique. À l’inverse, Israël n’est pas partie au TNP. En vertu du principe de l’effet relatif des traités, il ne peut donc être juridiquement lié par des obligations conventionnelles découlant de ce traité, auquel il n’a pas consenti.
L’asymétrie entre Israël et l’Iran : une conséquence de la structure du régime de non-prolifération
La différence de traitement entre ces deux États relève ainsi moins d’une contradiction juridique que de la logique propre du droit international. Elle illustre la coexistence, au sein de l’ordre international, d’États nucléaires de jure, autrement dit dotés au sens du TNP, et d’États nucléaires de facto, tels qu’Israël.
Plusieurs États possèdent aujourd’hui l’arme nucléaire en dehors du cadre du TNP. Outre Israël, c’est le cas également de l’Inde, du Pakistan et de la Corée du Nord (à la suite de l’annonce de son retrait du traité en 2003). Leur situation ne constitue pas, en elle-même, une violation du TNP, dès lors qu’ils n’en sont pas (ou n’en sont plus) parties. Ils évoluent ainsi dans un cadre juridique distinct de celui des États liés par cet instrument.
Cette situation reflète une caractéristique essentielle de l’ordre juridique international : la coexistence de régimes conventionnels auxquels tous les États ne participent pas nécessairement. À titre d’exemple, le Traité sur l’interdiction des armes nucléaires (TIAN) de 2017 – auquel 74 États sont parties – prohibe totalement l’acquisition, la possession et l’utilisation de telles armes. Ce régime juridique coexiste avec celui du TNP.
Dès lors, la question de savoir pourquoi Israël possède l’arme nucléaire alors que l’Iran ne peut juridiquement y prétendre traduit moins une incohérence du droit international qu’une conséquence de sa structure. En l’état du droit positif, et en l’absence d’engagement conventionnel, il n’existe pas de règle générale et absolue du droit international coutumier interdisant, en tant que telle, la possession d’armes nucléaires. En revanche, leur emploi ou la menace de leur emploi soulèvent des difficultés juridiques majeures au regard du droit international humanitaire et de la Charte des Nations Unies, comme l’a relevé la Cour internationale de Justice dans son avis consultatif de 1996. Ainsi, seuls les États ayant consenti à des obligations spécifiques – notamment dans le cadre du TNP ou du TIAN – sont juridiquement liés par ces engagements.
Cette analyse trouve un écho dans la jurisprudence de la Cour internationale de Justice. Dans son arrêt de 1986 relatif aux Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci, la Cour a affirmé qu’« il n’existe pas en droit international de règles, autres que celles que l’État intéressé peut accepter, par traité ou autrement, imposant la limitation du niveau d’armement d’un État souverain, ce principe étant valable pour tous les États sans distinction ».
Ainsi, en application du principe d’égalité souveraine, la limitation des capacités d’armement résulte du seul consentement des États. En l’absence d’un tel engagement, aucun État ne peut juridiquement imposer à un autre une obligation de renonciation.
Le droit international des armes nucléaires ne consacre donc pas un droit différencié à l’arme nucléaire. Il reflète, plus fondamentalement, l’existence d’engagements souverains par lesquels certains États ont choisi d’y renoncer, tandis que d’autres ont décidé de ne pas s’y soumettre.
